Lois set coutumes de la guerre sur terre : l'interprétation anglaise de l'article 23 du Règlement de La Haye

Lois et Coutumes

de la

Guerre sur terre

L’Interprétation anglaise
de l’article 23H
du "Règlement de La Haye

EXT HAIT Dlï LA REVUE GÉNÉRALE DE DROIT INTERNATIONAL PÜHL1C /

'• POLiriM

PROFESSEUR AGRÉGÉ A LA FACULTÉ DE DROIT DE PARIS
ASSOCIÉ DE L'INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL

PARIS

A. PEDONE, Editeur

de la “ Revue générale de Droit International public
et du Recueil des Arbitrages Internationaux ”

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1911

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LIBRARY

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LOIS ET COUTUMES DE LA GUERRE
SUR TERRE

l’interprétation anglaise

DE L’ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

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Le Règlement annexé à la convention de la Haye concernant les lois
«r* et coutumes de la guerre sur terre donne, dans son article 23, une liste
énonciative des moyens de nuire à l’ennemi dont l’emploi est interdit
aux belligérants. Sur la proposition de la délégation allemande, la
deuxième Conférence de la Paix y a ajouté un nouveau paragraphe aux
termes duquel il est interdit « de déclarer éteints, suspendus ou non
recevables en justice les droits et actions des nationaux de la partie
adverse ».

j-

Le sens de cette disposition a paru tout d’abord très clair. Tous les
auteurs y ont vu le développement heureux du grand principe de l’invio-
labilité de la propriété privée ennemie dans la guerre sur terre ; l’exten-
sion aux biens incorporels de l’immunité des biens corporels ; les droits
et actions des sujets ennemis devaient désormais être inviolables ; la
guerre ne devait plus pouvoir, ni par elle-même, ni par la volonté des
belligérants, affecter la validité ou l’exécution des contrats privés. La
nouvelle formule a paru condamner d’anciens usages, conservés encore
dans certains pays, comme en Angleterre, notamment celui d’interdire
T’accès des tribunaux aux sujets ennemis.

; Les Étals dont la pratique était ainsi condamnée ne se sont pas tout
;de suite rendu compte de la portée de la réforme. Le 30 juin 1908, à peu
. près tous les États représentés à la Conférence de 1907, y compris la
^Grande-Bretagne, ont signé la convention concernant les lois et coutu-

386638

2 l’article 23h du règlement de la haye

mes de la guerre sur terre, sans faire la moindre réserve au sujet de la
disposition de l’article 23h. Mais, à la réflexion, certains esprits se sont
étonnés qu’une réforme de cette importance ait pu être réalisée aussi faci-
lement ; ils se sont demandé si elle avait bien la portée qu’on lui a gé-
néralement assignée ; des doutes ont été émis. Dans le commentaire
officiel de la convention, publié par le War Office anglais, le professeur
Holland, après avoir dit {The laws of war on land, Londres, 1908, p. 5) que
l’article 23h semble imposer aux puissances contractantes l’obligation
de supprimer, dans leurs lois, l’incapacité des sujets ennemis d’ester en
justice, a fait remarquer que si telle est la portée du texte, il est mal
placé dans un Règlement d’ordre militaire, et il a suggéré l’avis que, te-
nant compte de la place où il se trouve, il est peut-être possible de ne
donner à sa disposition que la valeur d’une règle pour la conduite des
armées en campagne, comme aux autres paragraphes de l’article 23 [op.
cit., p. 44). La solution simplement suggérée par M. Holland a été don»
née comme certaine et comme allant de soi par un des délégués améri-
cains à la Conférence, le général G. B. Davis, d’abord dans un article
de revue {American Journal of international law , t. II, 1908, p. 70), puis
dans un ouvrage de fond ( Eléments of international law , 3e édit., 1908,
p. 578, note 1). En Angleterre, le War Office s’est rallié à cette interpréta-
tion que le Foreign Office vient de faire officiellement sienne dans une
correspondance qui, rendue publique, mérite d’être connue (1).

• ★

* *

Le 28 février 1911, le professeur Oppenheim, de Cambridge, adressait
au sous-secrétaire d’État pour les affaires étrangères la demande de ren-
seignements que voici :

Monsieur, je prends la liberté de soumettre à votre examen la question sui-
vante : Ayant eu, au cours de mes récents travaux, à m’occuper des lois et usa-
ges de la guerre sur terre, j’ai dû étudier l’interprétation de l’article 23h du Règle-
ment annexé à la convention de 1907 concernant les lois et coutumes de la
guerre sur terre. Je trouve que l’interprétation qui prévaut chez les auteurs du
continent et chez quelques auteurs anglais et américains est contraire à la vieille
règle anglaise. Je demande respectueusement à connaître l’opinion du gouver-
nement de S. M. sur l’article en question.

(1) La correspondance traduite ici a fait l’objet d’une brochure, distribuée par le pro-
fesseur Oppenheim à ses collègues de l’Institut de droit international, lors de la session
tenue par l’Institut à Madrid, en avril 1911.

L ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

3

Pour donner une idée de la manière dont l’interprétation généralement reçue
de l’article 23h s’écarte de la vieille règle anglaise, je citerai un certain nombre
d’auteurs français, allemands, anglais et américains dont je possède les ouvrages
dans ma bibliothèque ; je citerai aussi le Livre blanc allemand sur les résultats
de la deuxième Conférence de la Haye de 1907.

Bonfils, Manuel de droit international public , 5e édit., par Fauchille, 1908, dis-
cute (p. 651) la doctrine qui dénie aux sujets ennemis la capacité standi in judicio ,
mais ajoute : « L’article 23h décide qu’il est interdit de déclarer éteints, suspendus
ou non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la partie
adverse ».

Politis, professeur de droit international à l’Université de Poitiers, dans son
rapport à l’Institut de droit international, session de Paris (1910), concernant les
Effets de la guerre sur les obligations internationales et les contrats privés [ Annuaire
de l'Institut de droit international, t. XXIII, p. 268], dit : « Un point hors de doute,
c’est que la guerre ne peut, ni par elle-même, ni par la volonté des belligérants,
affecter la validité ou l’exécution des contrats antérieurs. Cette règle fait désor-
mais partie du droit positif. L’article 23h du nouveau Règlement de la Haye inter-
dit formellement aux belligérants u de déclarer éteints, suspendus ou non rece-
vables en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse ». Cette
formule condamne d’anciens usages conservés encore, en partie, dans certains
pays. Elle proscrit d’abord tous les moyens — annulation ou confiscation — par
lesquels on chercherait à atteindre, dans leur existence, les droits nés avant la
guerre. Elle exclut, en second lieu, l’ancienne pratique qui interdisait aux parti-
culiers ennemis l’accès des tribunaux. Elle prohibe, enfin, toutes les mesures
législatives ou autres tendant à entraver au cours de la guerre l’exécution ou les
effets utiles des obligations privées, notamment le cours des intérêts. Il y a là un
progrès incontestable. Et l’on doit être reconnaissant à la délégation allemande
à la deuxième Conférence de la Paix de l’avoir provoqué. L’accueil empressé et
unanime qu’a reçu cette heureuse initiative permet d’espérer que de nouveaux
progrès pourront être réalisés dans cet ordre d’idées. On doit souhaiter que la
disposition de l’article 23h, étrangère à l’hypothèse de l’occupation du territoire
ennemi, soit distraite du Règlement de 1907 (comme les articles 57 à 60 l’ont été
du Règlement de 1899) pour être mieux placée dans une convention nouvelle où
d’autres textes viendraient la compléter ».

Ullmann, Vôlkerrecht , 2e édit., 1908, p. 474, dit : «Les rapports juridiques ne
sont pas davantage rompus ou entravés par l’ouverture de la guerre. L’article 23h
condamne le vieil usage du droit interne qui prive l’Etat ou les particuliers du
droit d’agir en justice, à raison d’obligations privées, contre les sujets de l’en-
nemi ».

Wehberg, Bas Beuterecht im Land-und Seekriege, 1909, p. 5 et 6, dit : « L’arti-
cle 46, alinéa 2, dispose : « La propriété privée ne peut pas être confisquée ». En
conséquence de cette règle, l’article 23h> dû à une proposition allemande en 1907,
de'cide que « il est interdit de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en
justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse ».

Whittuck, International Documents , Londres, 1908, Introduction, p. XXVIII, dit :

» L’article 23h interdit de déclarer éteints.... etc. ; c’est un développement du
principe que la propriété privée ennemie ne peut pas être confisquée. Si ce pays

4

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

accepte cette nouvelle prohibition, il sera nécessaire d’apporter des modifications
à notre droit interne ».

Rolland, The laws of war on land , 1908, p. 5, dit : « L’article 23h semble impo-
ser aux puissances contractantes l’obligation de prendre des mesures législatives
pour supprimer l’incapacité de l’ennemi d’être une persona standi in judicio »
(V. aussi Holland, op. cit ., p. 44, où il émet des doutes sur l’interprétation de
l’art. 23h).

Bordwell, The law of war between belligerents , Chicago, 1908, p. 210, reconnaît
que, d’après l’article 23h, un étranger ennemi doit désormais être admis à ester
en justice chez un belligérant.

Gregory, professeur à l’Université d’Iowa, rendant compte dans Y American
Journal of international law , t. 111 (1909), p. 788, de l’ouvrage de Bordwell par-
tage la même opinion.

Le seul auteur qui interprète l’article 23h d’une manière différente est Je géné -
ral Davis. Dans ses Eléments of international law , 3e édit., 1908, p. 578, note 1.
il dit (1) : « [L’article 23 indique un certain nombre d’actes dont l’emploi est
interdit aux belligérants au cours de leurs opérations militaires. Le but certain
de la convention de 1899 a été d’imposer à l’autorité des généraux et de leurs
ubordonnés, sur le théâtre des hostilités, un certain nombre de restrictions rai-
sonnables et utiles]. Il est très probable que cet excellent but humanitaire serait
manqué si un chef militaire croyait avoir le droit de suspendre ou d’annuler l'effet
de ces prescriptions ou de faire dépendre leur application, dans certains cas, de
son pouvoir discrétionnaire. Il en est spécialement ainsi lorsqu’un officier refuse
d’accueillir des griefs bien fondés ou des demandes de réparation, en raison des
actes ou de la conduite de ses troupes, de la part de personnes soumises à la
juridiction de l’ennemi fonctionnant sur le territoire occupé militairement. Pour
prévenir cette éventualité, il a paru sage d’ajouter aux prohibitions de l’article 23
une clause à ce appropriée » .

Il est fort regrettable que l’ouvrage du général Davis ne soit pas du tout connu
sur le continent et que, dès lors, les auteurs continentaux n’aient pas su qu’un
auteur américain donne à l’article 23h une interprétation différente de la leur.

Il est de même regrettable que ni le Livre bleu anglais relatif à la deuxième
Conférence de la Paix de la Haye (V. Parliamentary Papers, Miscellaneous, n° 4,
1907, p. 104), ni les procès-verbaux officiels des travaux de la Conférence, pu-
bliés par le gouvernement hollandais, ne fournissent sur la portée de l’article 23h
des renseignements propres à permettre à un jurisconsulte de se faire, à cet
égard, une opinion exacte.

Il est toutefois important de noter que l’article 23h est une addition à l’article 23
proposée par l’Allemagne, et que l’Allemagne donne à cet article une interpréta-
tion qui paraît concorder avec celle des auteurs du continent. C’est ce qui ré-
sulte du Livre blanc allemand, Ueber die Ergebnisse der im Jahre 1907 in Haag
abgehaltenen Friedenskonferenz- , qui contient, p. 7, le passage suivant : « L’arti-
cle 23 a de même reçu, sur une proposition allemande, deux importantes addi-
tions. Par la première, le principe fondamental de l’inviolabilité de la propriété

(1) Je traduis en entier le passage cité en partie seulement par M. Oppenheim, pour
mieux faire saisir la pensée de l’auteur.

LARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

O

privée est reconnu aussi en matière d’obligations. D’après la législation de cer-
tains États, la guerre doit avoir notamment pour effet d’éteindre, de suspendre
provisoirement ou tout au moins de rendre non recevables en justice les droits
de créance de l’État ou de ses nationaux contre les nationaux de l’ennemi. Dé-
sormais, en vertu de l’article 23, alinéa 1er, litt. h, les dispositions de cette nature
sont déclarées inadmissibles ».

Quoiqu’il en soit, les renseignements qui précèdent montrent assez que l’inter-
prétation de l’article 23'» admise sur le continent, et adoptée par un certain nom-
bre d’auteurs anglais et américains, est contraire à la vieille règle anglaise. C’est
pourquoi je voudrais savoir si le gouvernement de S. M. considère la vieille rè-
gle anglaise comme étant toujours en vigueur. — Je suis etc.

L. Oppicniieim.

* *

A cette lettre le Foreign Office a répondu, le 27 mars 1911, en ces
termes :

Monsieur, le secrétaire d’État sir E. Grey me charge de vous remercier d’avoir
bien voulu, par votre lettre du 28 février, appeler son attention sur les concep-
tions erronées qui paraissent avoir si largement cours chez les auteurs de droit
international du continent au sujet du sens et de l’effet de l’article 23h de la con-
vention du 18 octobre 1907 concernant les lois et les coutumes de la guerre sur
terre.

Il semble bien étrange que des jurisconsultes de valeur comme ceux dont vous
avez cité les ouvrages aient attribué à l’article en question le sens et l’effet qu’ils
lui ont donnés, s’ils ont étudié l’économie générale de l’instrument où il est
contenu.

Le texte est inséré à la fin d’un article traitant des moyens de nuire interdits
aux belligérants. Il fait partie du chapitre I de la section II du Règlement annexé
à la convention. Le titre du chapitre I est « des moyens de nuire à l’ennemi, des
sièges et des bombardements ». Si on examine l’article 23, on voit qu’il s’occupe
de l’emploi du poison ou d’armes empoisonnées, du refus de quartier, de l’usage
de moyens perfides, de la destruction injustifiée de la propriété privée. De même,
tous les articles suivants (24- à 28) traitent des restrictions que, dans un esprit
d’humanité, les nations acceptent d’imposer à la conduite de leurs armées, au
cours des opérations militaires.

Le Règlement où figurent ces articles est lui-même annexé à la convention
qui forme l’unique obligation contractuelle des parties ; et l’engagement que
les parties contractantes ont accepté est (art. 1er) de donner « à leurs forces ar-
mées de terre des Instructions qui seront conformes au Règlement concernant
les lois et coutumes de la guerre sur terre ».

Il est dès lors tout à fait manifeste que l’objet et le but du Règlement sont li-
mités à la conduite des armées en campagne ; ces armées sont sous les ordres de

6

L’ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

leurs chefs, et les gouvernements sont tenus de donnera ces chefs des I struc-
tions pour agir conformément au Règlement. Voilà tout. Rien dans la conven-
tion ni dans le Règlement n’a trait aux droits ou à la condition des non-combat-
tants de nationalité ennemie ou domiciliés sur le territoire ennemi. S’ils habitent
le théâtre de la guerre, ils sont, évidemment, touchés par les dispositions du
Règlement, par cela même qu’ils le sont par les opérations militaires : dans un
certain sens, la règle qui interdit à un chef militaire d’empoisonner une source
donne à l’habitant non-combattant le droit ou le quasi-droit de ne pas avoir sa
source empoisonnée ; mais ses droits vis-à-vis de ses voisins, ses relations avec
les personnes privées, de sa nationalité ou de la nationalité ennemie, ne sont
nullement affectés par les règles édictées pour la poursuite des hostilités conti-
nentales.

En ce qui concerne le texte de l’article 23, on voit qu’il commence par les
mots « de déclarer » : il est notamment interdit « de déclarer éteints, etc... ».Ces
termes visent nécessairement une proclamation ou notification tendant à abroger
ou à changer des droits antérieurs qui, autrement, auraient continué d’exister ;
et, conformément à l’article 1er de la convention, pareille proclamation doit être
de celles que le chef militaire pourrait faire ; par conséquent, entendu large-
ment, l’article 23*» a pour effet d’interdire au chef d’une armée en campagne
de chercher à terroriser les habitants du théâtre de la guerre en les privant des
occasions qui existent pour eux d’obtenir la réparation à laquelle ils ont droit en
matière de réclamations privées.

Sir E. Grey vous sait très grand gré d’avoir attiré son attention sur le passage
que vous avez cité du Livre blanc allemand. Ce passage peut être traduit de la
manière suivante: « ... (V. ci-dessus, p. b). »

Le texte original de l’addition proposée à l’article 23 par les délégués allemands
était ainsi conçu : « de déclarer éteintes, suspendues ou non recevables les
réclamations privées des ressortissants de la partie adverse » (V. le procès-verbal
de la 2e séance de la lre sous-Commission de la 2e Commission, du 10 juillet 1907).

Rien ne montre qu’une explication ait été fournie établissant que l’addition
proposée à l’article était conçue de manière à avoir une signification supérieure
à celle qu’impliquent nécessairement ses termes ; dans le procès-verbal de la
lre séance de la lre sous-Commission de la 2e Commission, du 3 juillet, il y a eu
bien, de la part d’un délégué allemand, un exposé se référant selon toute pro-
babilité à cet amendement particulier, mais le procès-verbal ne permet pas d’en
saisir clairement le sens ; d’ailleurs, cet exposé n’est pas exempt d’ambiguïté. A
la seconde séance, un amendement fut proposé et accepté, tendant à ajouter les
mots « en justice » après les mots « non recevables », et, dans cette forme, l’ali-
néa fut pris en considération par un Comité d’examen, accepté et inséré dans
l’article 23, présenté à la Conférence et adopté par elle dans sa 4e séance plénière
du 17 août 1907.

Le changement apporté ultérieurement à la rédaction du texte doit avoir été
opéré par le Comité de rédaction, mais il n’a pas pu être fait avec le dessein de
modifier le fond de la disposition. A la 10e séance plénière du 17 octobre 1907,
le rapporteur du Comité de rédaction, parlant des amendements de forme faits à
cette convention, s’est borné à dire : « En ce qui concerne le Règlement lui-
même, je n’appelferai pas votre attention sur les différentes modifications de
style sans importance que nous y avons introduites ».

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE 7

Rien non plus, dans le rapport sur le projet de convention présenté à la Confé-
rence en séance plénière (annexe A au procès-verbal de la 4e séanqe plénière;,
n’indique une interprétation aussi large que celle du Livre blanc allemand. Le
rapport dit simplement que l’addition est considérée comme précisant en termes
très heureux l’une des conséquences des principes admis en 1999.

Il en résulte, pour sir E. Grey, que ni les termes, ni le contexte de la disposi-
tion de l’article 23h, ni les circonstances de son adoption ne confirment l’inter-
prétation donnée par les auteurs que vous citez, et acceptée par le Livre blanc
allemand.

Sir E. Grey fait observer que, dans le passage cité par vous, après avoir indi-
qué sa manière d’interpréter l’article, M. Politis remarque qu’il est complètement
étranger à l’hypothèse de l’occupation de territoire et qu’il doit être distrait du
Règlement pour être placé dans une convention nouvelle. Si l’interprétation de
M. Politis était correcte, son observation serait certainement vraie ; mais le fait
que le texte est placé là où il se trouve aurait dû amener M. Politis à penser
qu’il ne comporte pas l’interprétation qu’il lui assigne.

Sir E. Grey ne croit pas non plus que la disposition contredise le principe du
droit commun anglais d’après lequel le sujet ennemi n’est pas admis à ester en
justice pour faire respecter un contrat, car le commerce avec les sujets ennemis
est illégal.

Ce principe s’applique automatiquement dès l’ouverture de la guerre. Pour
recevoir application, il ne requiert aucune déclaration, ni du gouvernement, ni,
encore moins, du chef d’une année en campagne. Il vaut aussi bien dans la
guerre maritime que dans la guerre terrestre, et devant toutes les Cours de jus-
tice et non seulement dans les limites du théâtre des opérations des chefs mili-
taires.

Il sera peut-être nécessaire de soumettre à un nouvel examen toute la ques-
tion de l’effet de la guerre sur le commerce des particuliers. Les anciennes règles
semblent difficilement conciliables avec les exigences ou les conditions du com-
merce moderne. Mais la modification de ces règles est une question que le gou-
vernement de S.M. ne saurait résoudre sans un examen attentif et soigné. Si elle
doit être résolue, elle ne pourra l’être qu’au moyen d’une convention applicable
aussi bien à la guerre maritime qu’à la guerre terrestre.

Le gouvernement de S. M. n’a certainement pas adhéré à pareille réforme en
contractant une convention qui a uniquement trait aux Instructions à donner
aux commandants de ses forces armées et dont l’efTet est limité à la guerre sur
terre. — Je suis, etc. . .

* F. A. Campbell.

Il ne semble pas que les arguments développés par le Foreign Office
soient de nature à faire changer d’avis ceux qui ont vu dans l’article 23h

8

LARTICE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

une règle de droit général touchant les effets de la guerre sur les rapports
privés. Pour dégager le sens de cette disposition, il leur a suffi d’en
rapprocher le texte des précédents historiques et de tenir compte du
but poursuivi par ses promoteurs. Aux autorités citées dans ce sens par
le professeur Oppenheim, on peut ajouter notamment :

Pour le continent, le rapport des délégués helléniques à la Conférence
(Livre blanc grec, La deuxième Conférence de la Paix de 1907, t. I, p. 48);
Nippold, Die Zweite Haager Friedenskonferenz, dans la Zeitschrift fur
internationales Privat-und Oeffentliches Recht , t. XIX, 1909, p. 388 ;
Despagnet, Cours de droit international public, 5e édit., par de Boeck,
Paris, 1910, p. 825 ;

Pour les États-Unis, J. B. Scott, The Hague Peace Conférences, Balti-
more, 1900, t. I, p. 526;

Pour l’Amérique latine, De Bustamante y Sirven, La deuxième Confè-
rence delà Paix, trad. franc., par G. Scelle, 1909, n. 224, p. 256-257 ;

Pour la Grande-Bretagne enfin, Coleman Phillipson, The effect of war
on contracts, Londres, 1909, p. 46; A. Pearce Higgins, The Hague Peace
Conférences and other international Conférences concerning the laws and
usages of war, Cambridge, 1909, p. 263-265, et surtout, Lawrence, Prin-
cipes of international law , 4e édit., Londres 1910, p. 358-360.

A cette opinion unanime de la doctrine, on ne peut opposer qu’un seul
avis : celui d’un éminent militaire, qui n’est pas jurisconsulte. Se fiant
aux apparences, le général Davis a présenté la disposition nouvelle
comme ayant la même valeur que les autres paragraphes de l’article 23.
Mais il n’a pas motivé son opinion. L’importance de l’innovation n’a pas,
au contraire, échappé à la science profonde et avertie du professeur
Holland. Il s’est étonné qu’une si grande réforme ait pu être réalisée par
le texte final d’une énumération se rapportant à un tout autre ordre
d’idées, et sans toutefois le faire sien, ü a suggéré l’avis que peut-être
après tout l'article 23h n’a trait qu’à la conduite des armées en campa-
gne.

C’est principalement sur cet argument de texte que le Foreign Office
base aujourd’hui son opinion : l’article 23h se trouve dans un Règlement
indiquant les Instructions que les États en guerre doivent donner à leurs
armées ; il fait partie d’une énumération d’actes interdits aux belligé-
rants sur le théâtre des hostilités ; il a dès lors la même portée que les
autres dispositions du Règlement, le même sens que les autres paragra-
phes de l’article 23; il vise la conduite des chefs militaires, il n’a nulle-
ment trait aux obligations des États eux-mêmes.

l’article 23 DU RÈGLEMENT DE LA RAYE

9

Apparemment logique, le raisonnement manque au fond de base. C’est
une règle de bon sens que V interprétation qui rendrait un acte nul et sans
effet ne peut pas être admise ; il faut l'interpréter de manière qu'il puisse
avoir son effet, quil ne se trouve pas vain et illusoire (Vattel, Le droit des
gens , liv. II, chap. XVII, §283). Or si l’article 23h ne vise à établir qu’une
règle de conduite pour les armées en campagne, il n’a pas de sens : les
chefs militaires n’ont ni l’occasion ni le moyen de faire ce que le texte
a pour but d’interdire. Une armée d’invasion trouve les sujets de l’ennemi
chez eux, sous l’empire de leurs lois, sous l’autorité de leurs tribunaux ;
ces lois, elle doit les respecter ; ces tribunaux, elle doit les laisser fonc-
tionner, à moins de besoin absolu imposé par le souci de sa sécurité ou
le succès de ses opérations (art. 43 du Règlement de la Haye de 1907).
On ne voit pas par suite de quelle nécessité de guerre elle pourrait pro-
clamer l’extinction, la suspension ou la non-recevabilité en justice des
créances des particuliers. Elle doit, au contraire (art. 46 du Règlement),
respecter la propriété privée, sous quelque forme qu’elle se présente,
mobilière ou immobilière, corporelle ou incorporelle. Le général Davis,
qui a raisonné dans la même hypothèse, n’a en vue que les réclama-
tions des habitants du territoire occupé contre la conduite des militaires,
il n’a pas et il ne pouvait pas songer aux procès ordinaires relatifs à
l’exécution des contrats privés.

. L’article 23h ne peùt avoir un sens que si on le rattache aux effets de
la guerre et aux obligations qui incombent aux belligérants sur leur
propre territoire. Il devient très clair et d’une portée très pratique s’il a
en vue ce moyen de nuire qui, survivance de la vieille doctrine de l’in-
terdiction de commerce, consiste à fermer l’accès des tribunaux aux
sujets de l’adversaire venant revendiquer les droits que des contrais an-
térieurs à la guerre ont fait naître à leur profit. Déjà tous les États civi-
lisés ont renoncé à ce moyen de nuire vis-à-vis des ennemis qui, malgré
la guerre, demeurent sur le territoire. Et s’il en est qui le tiennent tou-
jours en réserve dans leurs lois contre les ennemis habitant hors du ter-
ritoire, il est peu probable qu’ils en fassent usage dans les guerres de
l’avenir. L’enchevêtrement des rapports internationaux a fait perdre à
cette mesure toute efficacité. Il l’a rendue plus nuisible qu’utile à qui la
prend. Sa condamnation, réclamée par les nécessités de la vie économi-
que des peuples, s’imposait dans le droit moderne de la guerre, qui
proscrit toutes les rigueurs inutiles.

C’est bien dans cet esprit que la délégation allemande avait proposé
en 1907 l’addition faite à l’article 23. Le Foreign Office soutient, il est
vrai, que nulle explication précise n’a été fournie à cet égard à la Confé-

10

l'article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

rence ; il estime que l'exposé présenté par le délégué allemand, M. Gop-
pert, à la première séance de la première sous-Commission de la
deuxième Commission, le 3 juillet 1907, est ambigu et que le procès-ver-
bal de la séance ne permet pas d’en saisir le sens exact. Mais, pour en
juger, il suffit de reproduire la teneur du procès-verbal (Actes et docu-
ments de la Conférence , t. III, p. 103) :

Sur l’invitation du Président,

« Le major-général de Gründeil, délégué militaire d’Allemagne, donne
lecture des propositions de sa délégation (annexe 2) » [ibid., t. III,
p. m\.

Parmi ces propositions, au nombre de cinq, se trouvait celle qui avait
trait à l’alinéa h de l’article 23.

« M. Gôppert, délégué-adjoint d’Allemagne, explique que cette propo-
sition (1) tend à ne pas restreindre aux biens corporels l’inviolabilité de
la propriété ennemie et qu’elle vise tout le domaine des obligations en
vue de prohiber toutes les mesures législatives qui, en temps de guerre,
mettraient le sujet d’un État ennemi dans l’impossibilité de poursuivre
l’exécution d’un contrat devant les tribunaux de la f( partie adverse ».

Les termes de cette déclaration, que j’ai soulignés à dessein, me pa-
raissent établir jusqu’à l’évidence l’intention de la délégation allemande.
Elle entendait proposer une règle de droit obligatoire pour les États bel-
ligérants eux-mêmes, puisqu’elle visait formellement, pour les interdire,
certaines mesures législatives. Elle n’avait pas du tout en vue l’hypothèse
imaginée depuis par le général Davis, ni celle du Foreign Office , d’un
commandant militaire cherchant à terroriser la population du pays en-
vahi, puisqu’elle demandait pour les sujets de l’ennemi la liberté d’ester
en justice, non dans leur pays, mais devant les tribunaux de la partie
adverse.

Il est permis de penser qu’après cet exposé il ne pouvait pas y avoir
de méprise sur la portée véritable du texte proposé. Il est sans doute
fâcheux que la proposition allemande n’ait pas fait l’objet d’un plus large
débat. Mais cela ne suffit pas pour remettre en cause une réforme régu-
lièrement adoptée. Si elle n’a pas été contestée devant la Conférence,
c’est qu’elle n’a pas paru contestable. Si la Grande-Bretagne avait quelque

(1) C’est ici sans doute qu’il y a l’ambiguïté reprochée à l’exposé par le Foreign Office.
Il y avait cinq propositions allemandes. M. Gôppert parle de cette proposition. Quelle
proposition vise-t-il ? La suite de l’exposé montre très nettement qu’il a en vue la pro-
position relative au nouvel alinéa de l’article 23.

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

H

répugnance à l’accepter, elle aurait dû signaler ses objections avant le
vote ou tout au moins formuler des réserves avant la signature de la
convention. On ne peut pas faire à ses représentants l’injure de penser
qu’ils ont donné leur suffrage à un texte dont le sens leur échappait.

Il est peut-être regrettable que la nouvelle disposition ait été placée là
où elle se trouve. Etrangère à l’hypothèse de l’invasion ou de l’occupa-
tion du territoire ennemi, elle n’aurait pas dû figurer dans un Règlement
relatif à la conduite des armées en campagne. Il y a là un défaut de mé-
thode certain. Mais il n’est pas sans précédent. La Conférence de 1899
avait inséré dans ce même Règlement, sur la condition des belligérants
internés et des blessés soignés chez les neutres, des textes (art. 57 à
60) qui y étaient fort mal placés : il n’y a aucun rapport entre la situation
des neutres et les instructions à donner aux troupes. Ce n’était pas ce-
pendant par pure inadvertance. Au début, la codification des lois et cou-
tumes de la guerre devait faire l’objet d’an instrument unique. Ce fut
sous cette forme que la deuxième Commission de la Conférence arrêta
tout d’abord ses résolutions (v. le rapport de M. Ed. Rolin, Conférence
internationale de la Paix , nouvelle édition, lre partie, p. 34 et suiv.).
Mais après coup, pour donner satisfaction à certaines susceptibilités, il
a paru « préférable de ne pas incorporer dans la convention elle-même
le texte des 60 articles adoptés relativement aux lois et coutumes de la
guerre, et de leur donner la forme d’un Règlement séparé qui serait
annexé à la convention » (Rapport oral de M. Renault sur les travaux
du Comité de rédaction, ibid., p. 153). Par suite de cette division, les
articles 57 à 60 auraient dû, logiquement, être distraits du Règlement.
Néanmoins, on les y a maintenus, parce qu’on ne savait pas où les
mettre. Ils ne pouvaient pas figurer dans la convention, et on ne voulait
pas les supprimer tout à fait. Il aurait fallu les insérer dans une conven-
tion spéciale sur les droits et les devoirs des puissances neutres. Impra-
ticable, faute de temps, en 1899, cette solution a été adoptée en 1907.
Une aventure analogue est arrivée au sujet de l’article 23h . Le texte
proposé par l’Allemagne a été ajouté à l’article 23, parce qu’on ne lui a
pas trouvé une place meilleure. Disposition de détail, il ne pouvait pas
prendre rang parmi les dispositions générales de la convention. Un lien
artificiel a paru le rattacher à l’article 23 traitant des moyens de nuire
interdits aux belligérants : on l’y a inséré. Logiquement, il aurait dû être
compris dans une convention nouvelle, portant sur l’ensemble de l'im-
portante matière des effets de la guerre sur les contrats privés. La Con-
férence de 1907 ne pouvait pas improviser cette vaste étude. Une pro-
chaine Conférence pourra l’entreprendre. En la faisant aboutirai lui sera

12 l’article 23h du règlement de la haye

possible d’alléger le Règlement concernant les lois et coutumes de la
guerre d’un texte qui lui est étranger.

Si l’on peut, au point de vue de la belle ordonnance des textes, regret-
ter ces accidents de rédaction, on ne doit pas toutefois en exagérer l’im-
portance. Car il est certain que la forme, si défectueuse soit-elle, ne
saurait compromettre le fond des dispositions. Après 1899, nul n’a pu
songer à tirer argument de la place donnée aux articles 57 à 60 pour sou-
tenir qu’ils n’établissaient pas des règles obligatoires pour les États. Il
n’est pas plus admissible aujourd’hui de prétendre interpréter l’arti-
cle 23h uniquement d’après sa forme, sans tenir compte de l’idée libé-
rale qui, manifestement, a présidé à son adoption.

Tel n’est pas cependant l’avis du Foreign Office. Me prenant person-
nellement à partie, il me reproche de n’avoir pas vu dans le fait que l’ar-
ticle 23h est placé là où il se trouve la preuve qu’il ne comporte pas
l’interprétation que je lui ai donnée avec la quasi-unanimité de la doc-
trine. Qu’il me soit permis de répéter, en me couvrant encore de l’auto-
rité de Vattel, qu’ « il faut interpréter un acte de manière qu’il puisse
avoir son effet » et que si, dans l’espèce, la forme devait emporter le
fond, l’article 23h se trouverait « vain et illusoire ».

Il reste à souhaiter que le dissentiment qui vient de se manifester
conserve, grâce au maintien de la paix, une portée purement doctrinale
et qu’il fournisse à la troisième Conférence de la Paix l’occasion de ré-
gler la question des effets de la guerre sur les rapports privés.

Quant à présent, on doit enregistrer avec plaisir la déclaration du
Foreign Office « que les anciennes règles semblent difficilement conci-
liables avec les exigences du commerce moderne » et savoir gré à
notre éminent collègue, M, Oppenheim, de l’avoir provoquée.

Imp. J. Thevenot, Saint-üizier (Haute-Marne)

SOMMAIRE DU N° 5.

—

Ed. Engelhardt, ministre plénipotenti,

Etude historique et juridique compar

A. Wahl, agrégé à la Faculté de droit
rances maritimes et contre l’incendie
Etude sur l’enregistrement des polices d’assurances en droit international. 509

C. Dupuis, secrétaire général et maître de conférences à l'Ecole libre des
sciences politiques. — L’Institut de droit international. Session de Cam-
bridge (août 1895) 527

Chronique des faits internationaux. — Allemagne, Autriche-Hongrie,
France, Grande-Bretagne et Roumanie: Arrangements commerciaux de fé-
vrier-mars 1895 avec la Bulgarie (p. 540). — Belgique: Conférence inter-
parlementaire pour la paix et l'arbitrage, session de Bruxelles, résolutions
et vœux (p. 541). — Belgique et France : Arrangement du 5 février 1895
touchant le droit de préférence réservé à la France par l’Association inter-
nationale du Congo, convention de limites du 5 février 1895 (p. 54. ). —

Corée : Situation internationale, séjour des Chinois en Corée (p. 55» j. —
Costa-Rica et Salvador : Traité du 12 juin 1895, clause compromis: oire,
union de l’Amérique centrale, droit d’asile, droits civils et politiques exé-
cution des jugements, bons offices, médiation, responsabilité pour dom-
mages subis, extradition (p. 552). — Espagne et Japon : Délimitation des
sphères d’influence (p. 556). — Espagne et Maroc: Modifications du traité
de Mérakesch, envoi d’une ambassade marocaine à Madrid, attentat contre
le chef de cette ambassade, traité additionnel du 24 février 1895 (p. 556).

— Etats-Unis d’Amérique et Salvador : Extradition, traité, dénonciation
(p. 559). — France et Grande-Bretagne : Leurs droits sur le territoire du
bassin du Niger, réunions des membres de la Compagnie royale du Niger
et de la Compagnie française de l’Afrique centrale, discours de sir George
Taubman Goldie et de M. Tharel (p. 560). — Guatémala et Mexique : Fixa-
tion des limites, traité du 1er avril 1895 (p. 564). — Honduras, Nicaragua
et Salvador : Traité d’union (p. 567). — Siam : Convention de Genève,

adhésion (p. 570) 540

Bulletin bibliographique. — (Livres et publications périodiques). . . . 570

Documents. — Monaco et Pays-Bas; Grande-Bretagne et Russie ; Grande-
Bretagne et République Sud-africaine 9 à 16

RECUEIL DES TRAITÉS DE LA FRANCE

PUBLIÉ SOUS LES AUSPICES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
par M. de CUSRCQ, ancien ministre plénipotentiaire

Vient de paraître le Tome XIX (1891-1893). Prix : 25 fr. broché ; 27,50 relié.

UNIVER9ITY OF ILUNOI9-URBANA

3 0112 044903950

Pages

489

.

RÉPERTOIRE DES TRAITÉS DE PAIX

DE COMMERCE, D’ALLIANCE, ETC.

CONVENTIONS ET AUTRES ACTES CONCLUS ENTRE TOUTES LES PUISSANCES DU GLOBE

DEPUIS 1867 JUSQU’A nos jours

(Faisant suite au Répertoire de M. Tétot)

TABLE GÉNÉRALE des principaux recueils français et étrangers donnant l’indication du
volume et de la page du Recueil où se trouve le texte de chaque traité.

Ouvrage publié sous les auspices du Ministère des Affaires Étrangères

Par M. GABRIEL DE RIBIER

SOUS-DIRECTEUR HONORAIRE AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

PARTIE I : PARTIE CHRONOLOGIQUE (1867-1894). - PARTIE II : PARTIE ALPHABÉTIQUE (sous presse)

Prix des 2 volumes : 30 francs.

Imp. G. Saint-Aubin et Tlievenot. — J. Thevenot, successeur, Saint-Dizier (H te-Marne).